2021年10月1日實施的,司法部《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》,以其較高和準確的定位,通過規(guī)范監(jiān)獄實行罪犯改造的核心工作,回應(yīng)了近年來監(jiān)獄系統(tǒng)持續(xù)探討的、社會關(guān)注度較高的一系列重大問題。某種意義上,甚至實現(xiàn)了原本希望通過修改《監(jiān)獄法》接近的部分目標。在此意義上,也不妨認為類似《監(jiān)獄法實施細則》的部分功能和作用。
一、提出監(jiān)獄衡量罪犯改造質(zhì)量的基本尺度、堅持經(jīng)過半個多世紀實踐檢驗的改造手段
靜安區(qū)西康路律師提出,之前政法系統(tǒng)曾有觀點監(jiān)管場所要把改造人放在第一位,要把刑釋解教人員重新違法犯罪率作為衡量監(jiān)管工作的首要標準。自此,“首要標準論”較長時間主導對監(jiān)管場所工作的評價。雖然,認為其極為偏頗且不公正的意見不少,但是也未見提出更加科學合理的衡量標準。首先,何謂評價監(jiān)獄工作的標準,如何評價、衡量監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行機關(guān)的監(jiān)管改造工作、監(jiān)獄如何評價罪犯改造質(zhì)量等問題,可謂是長期以來該領(lǐng)域的制度和理論空白點。至于監(jiān)獄如何評價罪犯教育改造質(zhì)量的問題,近年來,雖然有借鑒發(fā)達國家的通行做法,各地通過一系列量表衡量的探索(包括危險性評估等等),也取得相當可喜的成績,積累了一定經(jīng)驗。但是,鑒于全國各地罪犯改造工作具有本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)特點,民族及地域特色更是繁多。而民族特色在評估中占據(jù)重要地位,綜合體現(xiàn)出教育、成長、家庭環(huán)境、法意識和法理念的歷史沉淀等。因此,諸種因素導致其全國通用理論或模板,仍難以明確界定,實踐中更是缺乏制定規(guī)范。
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》總則第2條:明確指出計分考核罪犯是監(jiān)獄按照管理和改造要求,以日常計分為基礎(chǔ)、等級評定為結(jié)果,評價罪犯日常表現(xiàn)的重要工作,是監(jiān)獄衡量罪犯改造質(zhì)量的基本尺度,是調(diào)動罪犯改造積極性的基本手段。“基本尺度”概念的提出,令人眼前一亮,仿佛瞬間將復雜的問題簡單化了??v觀整個規(guī)定,深感將計分考核作為衡量罪犯改造質(zhì)量的基本尺度,是這般恰如其分。其次,《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第10條規(guī)定:日常計分內(nèi)容分為監(jiān)管改造、教育和文化改造、勞動改造三個部分。精準吻合了我國監(jiān)獄領(lǐng)域堅持了經(jīng)過半個多世紀實踐檢驗的、行之有效的“三大改造手段”。同時,通過專職考核主體的設(shè)置,進一步明確了各自的職責權(quán)限,增強民警現(xiàn)場考核執(zhí)法的處置力度。也就是說,充實完善了過去的《關(guān)于計分考核罪犯的規(guī)定》,即100考核制中,僅僅劃分了“教育改造分值”和“勞動改造分值”的不足。
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》,不僅引入罪犯監(jiān)管改造表現(xiàn)的計分考核概念和具體內(nèi)容(參見該《規(guī)定》的第11條),還通過“監(jiān)區(qū)指定的專職民警負責計分考核工作小組日常工作,監(jiān)區(qū)管教民警負責罪犯日常計分和提出等級評定建議”的設(shè)置,既明確劃分“專職民警”和“管教民警”的職責權(quán)限,還賦予一定分值(扣2分)下,民警的現(xiàn)場處置權(quán),使基層管教民警的考核工作有抓手、有威懾力(參見該《規(guī)定》第27條)。
二、強化了計分考核工作機構(gòu)促進了監(jiān)督機制在計分考核工作中的作用發(fā)揮
?。ㄒ唬┯嫹挚己藱C構(gòu)更加完善、規(guī)范
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》總則第6條:監(jiān)獄成立計分考核工作組,由監(jiān)獄長任組長,分管獄政管理的副監(jiān)獄長任副組長,有關(guān)部門負責人為成員,負責計分考核罪犯工作的組織領(lǐng)導和重大事項研究。監(jiān)區(qū)成立計分考核工作小組,由監(jiān)區(qū)長任組長,監(jiān)區(qū)全體民警為成員,負責計分考核罪犯工作的具體實施。同時,還合理地設(shè)置由監(jiān)獄的獄政管理部門承擔計分考核工作組日常工作,避免了日常工作中的非重大事項,也需由組長“拍板”的操作模式。
對比《關(guān)于計分考核罪犯的規(guī)定》,《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第7條規(guī)定:“誰考核誰負責、誰簽字誰負責、誰主管誰負責”,監(jiān)獄人民警察及相關(guān)工作人員在職責范圍內(nèi)對計分考核罪犯工作質(zhì)量終身負責還明確設(shè)置了集體表決制。《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第25條規(guī)定:計分考核工作組、計分考核工作小組研究考核事項時,作出的決定應(yīng)當經(jīng)三分之二以上組成人員同意后通過。對不同意見,應(yīng)當如實記錄在案,并由本人簽字確認。
?。ǘ┻M一步揭開監(jiān)獄獄政管理工作的神秘面紗
肅立站崗的哨兵、聳立的高墻和禁閉的大門,真實地劃分了獄內(nèi)和獄外的嚴格界限。形成了可謂永恒的神秘之地。然而,隨著我國“獄務(wù)公開”制度的深入落實,監(jiān)獄獄政管理的工作透明度不斷增大,社會各階層對于服刑人員的關(guān)注度提升。從而使監(jiān)獄工作濃郁的神秘感,也逐漸在人們的思維中消退。近年來,司法部監(jiān)獄管理局不斷完善對監(jiān)獄計分考核工作的內(nèi)部和外部監(jiān)督制度。本次《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》的頒布,也充分體現(xiàn)出對該理念的貫徹。
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》48條-51條,分別規(guī)定不同主體(人民檢察院、監(jiān)獄的紀檢部門、社會監(jiān)督員等)的監(jiān)督方式和渠道。
1.外部監(jiān)督。
監(jiān)獄應(yīng)當定期向人民檢察院通報計分考核罪犯制度規(guī)定及工作開展情況,邀請人民檢察院派員參加計分考核罪犯工作會議,聽取意見建議。
而《關(guān)于計分考核罪犯的規(guī)定》第29條,僅僅規(guī)定監(jiān)獄根據(jù)計分考核結(jié)果給予罪犯表揚、物質(zhì)獎勵的,及時將審批決定抄送派駐檢察機構(gòu)。
顯而易見,“將決定抄送”與“邀請派員參加”的規(guī)定,體現(xiàn)出事前監(jiān)督與事后監(jiān)督的本質(zhì)區(qū)別。具體規(guī)定如下:
監(jiān)獄對人民檢察院在檢察工作中發(fā)現(xiàn)計分考核罪犯工作有違法違規(guī)情形提出口頭或者書面糾正意見的,應(yīng)當立即調(diào)查核實。
對糾正意見無異議的,應(yīng)當在5個工作日內(nèi)予以糾正并將糾正結(jié)果書面通知人民檢察院;對糾正意見有異議的,應(yīng)當采取書面形式向人民檢察院說明情況或者理由。
2.內(nèi)部監(jiān)督。
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第50條規(guī)定:監(jiān)獄紀檢部門應(yīng)當在監(jiān)獄會見室和監(jiān)區(qū)設(shè)置舉報信箱,及時受理罪犯及其親屬或者監(jiān)護人反映的計分考核問題。
3.社會監(jiān)督。
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第51條規(guī)定:監(jiān)獄應(yīng)當根據(jù)獄務(wù)公開有關(guān)規(guī)定,向社會公眾公開計分考核內(nèi)容和工作程序,向罪犯親屬或者監(jiān)護人公開罪犯考核情況及對結(jié)果有異議的處理方式。
監(jiān)獄應(yīng)當通過聘請社會監(jiān)督員、召開罪犯親屬或者監(jiān)護人代表會等形式,通報計分考核工作,聽取意見建議,自覺接受社會監(jiān)督。
三、《關(guān)于計分考核罪犯的規(guī)定》與《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》的主要內(nèi)容,《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》內(nèi)容豐富,不乏諸多創(chuàng)新點,以下我們主要從八個方面予以對比。
1.計分考核的啟動時間不同,引入了參考看守所鑒定的制度。
《關(guān)于計分考核罪犯的規(guī)定》第3條:計分考核按月進行,自罪犯入監(jiān)教育結(jié)束次日起實施。
根據(jù)《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》:考核起始時間入監(jiān)之日起,入監(jiān)教育期間不給予基礎(chǔ)分,但有加分、扣分情形的應(yīng)當如實記錄,相應(yīng)分值計入第一個考核周期。
監(jiān)獄應(yīng)當根據(jù)看守所提供的鑒定,將罪犯在看守所羈押期間的表現(xiàn)納入入監(jiān)教育期間的加分、扣分,并計入第一個考核周期。
2.計分考核結(jié)果對處遇級別、提請減刑假釋的作用。
《關(guān)于計分考核罪犯的規(guī)定》第3條:……監(jiān)獄根據(jù)計分考核結(jié)果對罪犯給予獎勵,實施分級處遇,依法提請減刑、假釋。
第31條:監(jiān)獄對罪犯的計分考核結(jié)果及相應(yīng)表揚,作為依法提請減刑、假釋的重要依據(jù),提交人民法院。
做法規(guī)范術(shù)語,屬于比較肯定的提法,“根據(jù)對……”、“作為依法提請重要依據(jù),提交……”。
根據(jù)《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》,監(jiān)獄根據(jù)計分考核結(jié)果除給予罪犯獎勵或者不予獎勵外,可以依照有關(guān)規(guī)定在活動范圍、會見通信、生活待遇、文體活動等方面給予罪犯不同的處遇。
監(jiān)獄對罪犯的計分考核結(jié)果和相應(yīng)表揚決定及有關(guān)證據(jù)材料,在依法提請減刑、假釋時提交人民法院和人民檢察院。
重要的區(qū)別就是,該規(guī)定的用語主要是“可以”、“依法提交”,并未強調(diào)重要證據(jù)。鑒于減刑、假釋方面存在的問題,應(yīng)該說,這樣的考慮和表述也具有合理性。
3.基礎(chǔ)分、專項加扣分的設(shè)置更加合理
根據(jù)《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》,計分考核基礎(chǔ)分值的構(gòu)成:監(jiān)管改造(35分)、教育和文化改造(35分)、勞動改造(30)三類事項,具體請參見第11條至13條的規(guī)定。
而《關(guān)于計分考核罪犯的規(guī)定》第5條規(guī)定:計分考核內(nèi)容分為教育改造和勞動改造兩個部分,每月基礎(chǔ)分為100分。
專項加分作為調(diào)劑平衡協(xié)助民警管理、主動自覺改造的罪犯的得分,有重大意義。
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第14條:罪犯有下列情形之一,經(jīng)查證屬實且尚不足認定為立功、重大立功的,應(yīng)當給予專項加分:(1)檢舉、揭發(fā)他人違法犯罪行為或者提供有價值破案線索的;(2)及時報告或者當場制止罪犯實施違法犯罪行為的;(3)檢舉、揭發(fā)、制止罪犯自傷自殘、自殺或者預謀脫逃、行兇等行為的;(4)檢舉、揭發(fā)罪犯私藏或者使用違禁品的;(5)及時發(fā)現(xiàn)和報告重大安全隱患,避免安全事故的;(6)在抗御自然災害或者處置安全事故中表現(xiàn)積極的;(7)進行技術(shù)革新或者傳授勞動生產(chǎn)技術(shù)成績突出的;(8)省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)獄管理局認定具有其他突出改造行為的。
4.充分考慮計分考核罪犯中的特殊情況、新設(shè)置扣分分值
?。?)保護的情形。
增強對不可抗力因素不能參加勞動的計分保護,《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第16條規(guī)定:對因不可抗力等被暫停勞動的罪犯,監(jiān)獄應(yīng)當根據(jù)實際情況并結(jié)合其暫停前的勞動改造表現(xiàn)給予勞動改造分。這也是一個創(chuàng)新設(shè)置。
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第20條規(guī)定:對老年、身體殘疾、患嚴重疾病等經(jīng)鑒定喪失勞動能力的罪犯,不考核勞動改造表現(xiàn),每月基礎(chǔ)總分為100分,其中監(jiān)管改造基礎(chǔ)分50分,教育和文化改造基礎(chǔ)分50分。
?。?)嚴懲的情形。
《關(guān)于計分考核罪犯的規(guī)定》第19條規(guī)定:罪犯受到警告、記過、禁閉處罰的,分別扣減考核分300分、600分、900分。受到禁閉處罰的,同時取消已有的考核積分和獎勵,自禁閉結(jié)束次日起重新考核。禁閉期間的考核基礎(chǔ)分記0分。
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第15條規(guī)定:罪犯受到警告、記過、禁閉處罰的,分別扣減考核分100分、200分、400分,扣減后考核積分為負分的,保留負分。受到禁閉處罰的,禁閉期間考核基礎(chǔ)分記0分。
5.罪犯處遇等級評定以及“積極”等級的比例。
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第21條等級評定是監(jiān)獄在日常計分基礎(chǔ)上對罪犯一個考核周期內(nèi)改造表現(xiàn)的綜合評價,分為積極、合格、不合格三個等級。
等級評定結(jié)果由計分考核工作小組研究意見,報計分考核工作組審批,其中積極等級的比例由計分考核工作組確定,不得超過監(jiān)獄本期參加等級評定罪犯總?cè)藬?shù)的15%。
6.改“當月公布”為“及時公布”。
2016年實施的《關(guān)于計分考核罪犯的規(guī)定》第12條規(guī)定:計分考核實行“日記載、周評議、月公示”。確保了計分考核情況按月公布。
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》26條規(guī)定:計分考核實行“日記載、周評議、月匯總”。
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第35條規(guī)定:除檢舉違法違紀行為、提供有價值破案線索等不宜公示的情形外,罪犯加分、扣分、每月得分和等級評定結(jié)果應(yīng)當及時在監(jiān)區(qū)內(nèi)公示,公示時間不少于3個工作日。
7.罪犯不服計分考核結(jié)果的權(quán)利救濟途徑。《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第36條規(guī)定:罪犯對加分、扣分、每月得分和等級評定結(jié)果有異議的,可以自監(jiān)區(qū)管教民警作出決定或者公示之日起3個工作日內(nèi)向計分考核工作小組提出書面復查申請;……罪犯對計分考核工作小組的復查意見有異議的,可以自收到復查意見之日起3個工作日內(nèi)向計分考核工作組提出書面復核申請;
8.保護民警執(zhí)法履職權(quán)利、處罰其違法及涉嫌犯罪的行為。
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第53條規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市司法廳(局)、監(jiān)獄管理局和監(jiān)獄應(yīng)當依法保障監(jiān)獄人民警察在計分考核罪犯工作中的正當履職行為,對受到惡意舉報、污蔑、誹謗的監(jiān)獄人民警察,應(yīng)當及時調(diào)查澄清,并依法追究相關(guān)人員責任;對工作實績突出的監(jiān)獄人民警察,應(yīng)當及時給予表彰獎勵。
《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第54條規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市司法廳(局)、監(jiān)獄管理局和監(jiān)獄及其工作人員在計分考核罪犯工作中有違反本規(guī)定行為的,應(yīng)當視情節(jié)輕重,對相關(guān)責任人員依紀依法進行處理;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任。
四、有待進一步思考的問題
最后,筆者還想提出一些問題,和大家一起探討。以期投石問路,拋磚引玉。
其一,縱觀全文,未提及申訴是否影響計分考核?在《關(guān)于計分考核罪犯的規(guī)定》第24條中曾規(guī)定:罪犯依法提出申訴和控告的,不影響其考核得分。雖然《憲法》和《監(jiān)獄法》都做了明確規(guī)定,保障公民(特殊公民)申訴權(quán)。例如,《憲法》第41條規(guī)定:對于公民的申訴、控告或者檢舉,有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實,負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。《監(jiān)獄法》第21條規(guī)定:罪犯對生效的判決不服的,可以提出申訴。對于罪犯的申訴,人民檢察院或者人民法院應(yīng)當及時處理。本《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》也是根據(jù)《監(jiān)獄法》指定的,但是,罪犯申訴是否影響到計分考核,還是加以明確,抑或更加妥當吧。
其二,關(guān)于計分考核材料的管理。
我國《檔案法》已經(jīng)于2021年1月1日實施?!侗O(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》第52條規(guī)定:監(jiān)獄應(yīng)當按照檔案管理有關(guān)規(guī)定,固定保全計分考核罪犯的各類臺賬資料,確保計分考核罪犯工作全程留痕,防止篡改、丟失或者損毀,做到專人專管、專檔備查。
上述規(guī)定,并未明確是依照監(jiān)獄系統(tǒng)的檔案管理規(guī)定,還是依照《檔案法》的管理規(guī)定執(zhí)行。這涉及具體如何保管、如何查詢、誰能查詢、如何銷毀等方面的規(guī)范,均有顯著的不同。上述規(guī)定尚不夠清楚。
第三,監(jiān)獄刑罰執(zhí)行,是刑事訴訟程序結(jié)束后的一環(huán)。
目前,我國已經(jīng)實行刑事訴訟全覆蓋,刑辯律師由過去在法庭辯護的角色,轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚯把由?,不僅延伸至偵查階段,甚至延伸到國家機關(guān)、企事業(yè)單位日常的刑事合規(guī)業(yè)務(wù)。作為最了解訴訟程序中的被告人,如今服刑階段罪犯的刑辯律師們,其工作無疑也應(yīng)當向后延伸,延伸至罪犯服刑階段。既能助力監(jiān)獄刑罰執(zhí)行工作,降低監(jiān)獄民警刑事執(zhí)法風險。同時,也為能服刑罪犯及其家屬依法提供服務(wù)。作為法律共同體的一員,應(yīng)當發(fā)揮更大的功能和作用。 上海靜安區(qū)刑事犯罪律師事務(wù)所